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建议增加行政复议行政诉讼等司法救济途径 ——专家热议外商投资法(草案)第二十五条

       
       在《中华人民共和国外商投资法(草案)》将提请十三届全国人大二次会议审议之时,2月18日,中国法学会行政法学研究会、法律出版社《中国法律评论》、中国政法大学法治政府研究院共同举办外商投资法(草案)专家研讨会,与会专家围绕外商投资法(草案)内容积极建言献策,并就草案第二十五条内容修改完善提出建议。
 
  明确外商投资企业享有的行政诉权,拓展救济渠道
 
  外商投资法(草案)经十三届全国人大常委会第七次、第八次会议审议,正广泛征求各方面意见,进行补充完善。其中,第二十五条明确:“国家建立外商投资企业投诉工作机制,协调完善外商投资企业投诉工作中的重大政策措施,及时解决外商投资企业反映的问题。外商投资企业认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,可以通过外商投资企业投诉工作机制解决。”对于这一内容,与会专家一致认为第二款未提及行政复议、行政诉讼等我国法律规定的救济途径,容易产生误解。
 
  “建立外商企业投诉工作机制,促进政府与外商投资企业及时有效沟通,充分解决问题,有利于提高政府的工作效率,维护外国投资者的合法权益。”中国政法大学终身教授应松年表示。“第二十五条提出的投诉工作机制涉及外商投资方方面面的问题,但第二款专门强调了行政行为。”他认为需在此补充可以申请行政复议或提起行政诉讼的内容,“以法定的方式明确外商投资企业所享有的行政诉权,明确规定多种救济渠道,以免引起外商投资者在行政行为侵犯其合法权益时以为不能申请复议和提起诉讼的误解。”
 
  中国人民大学法学院教授杨建顺表示,第二十五条第二款拓展了救济路径,让相关救济更加快速、经济、便捷。“但投诉工作机制更多是在事前和事中提供救济,从立法的完整性、系统性和明确性上来讲,在后面加入通过行政复议和行政诉讼解决的规定可避免在执法的过程中产生纠纷。”
 
  北京大学法学院教授姜明安则建议将行政复议、行政诉讼内容单列一条:“通过外商企业投诉工作机制不能解决的,可以选择行政复议或者行政诉讼的司法救济途径,也可以不使用投诉机制直接选择司法救济途径。在依法治国背景下,行政渠道和司法渠道相互配合,才能够更加科学有效解决各类纠纷。”
 
  北京大学法学院教授湛中乐表示,从立法技术上讲,新外商投资法出台后,原有的“外资三法”全部废止,原有法律包含关于行政复议和行政诉讼的内容,新的外商投资法应该予以体现。“设立投诉机制很有必要,但该机制解决不了所有的问题,无法涵盖法律途径。对于行政行为侵犯合法权益的,外商除了投诉机制之外还可以选择通过行政复议、行政诉讼等有效法律途径来解决,这一点须具体而明确。”
 
  清华大学法学院副院长、教授余凌云认为第二十五条第一款符合加强法治政府建设里涉及“建立多种纠纷解决机制”的内容,设立投诉工作机制后解决问题的范围更广。但是应该对第二款内容加以修改,与行政复议法、行政诉讼法做好有效衔接。
 
  “作为改革开放时期最早制定的一批法律,外商投资相关法律中就有行政诉讼的规定,在当时可以说开创了立法的范例。”清华大学法学院教授何海波认为,补充上外商投资者“也可依法申请行政复议或者提起诉讼”,既可以澄清不必要的误解,也有助于塑造法治国家的良好形象。
 
  实现外商投资企业行政诉权保护的国民待遇,不搞特殊化
 
  中国社会科学院法学所宪法行政法研究室主任、研究员李洪雷建议将行政复议和行政诉讼的内容置于法律责任一章。他表示:“第二十五条涉及的事项很宽泛,不仅仅是违法侵权,大量的行政工作事务都被包含在内。如果专门谈行政复议和行政诉讼,放在法律责任一章会更合适。”
 
  持同样看法的还有最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列。他认为,第二十五条第一款已经充分说明外商企业投诉工作机制,第二款无需单独提出。他也建议在法律责任一章中增加行政复议和行政诉讼的内容:“把外商在华投资产生的纠纷归到国内司法解决途径中去,不搞特殊化,以此向外商充分展示我们的开放水平,展示我们以法治方式解决纠纷的基本出发点。”
 
  中国人民大学法学院教授莫于川同样建议将第二十五条第二款内容调整到法律责任一章中。他认为不能将投诉机制变成一个前置程序:“选用投诉机制以后,仍然可以采用行政复议或者行政诉讼的司法途径,符合司法最终性的原则。”
 
  中国政法大学副校长马怀德表示,第二十五条第一款在现有法律救济渠道之外增加了投诉机制,有利于保障外商投资企业的合法权益,符合中国实际。“第一款所指非常宽泛,第二款强调行政行为侵犯合法权益的也通过投诉工作机制解决,有点画蛇添足,显得重复。”他建议删掉第二款内容,只保留第一款。
 
  要不要把行政复议、行政诉讼内容写到其他条款里?马怀德表示:“行政复议和行政诉讼有相应法律来规定,没有必要专门在外商投资法中指出。从法律的准确和完整性来看,不加可能更好,可以依照行政诉讼法和行政复议法来维护外商合法权益,表明外商投资企业与国内其他企业没有区别,体现我国平等保护内资企业和外商投资企业。”
 
  在司法部执法监督局副局长方军看来,第二十五条提出的外商企业投诉工作机制,是除了行政复议行政诉讼之外的一个补充渠道,潜在的意思是外商投资企业在申请行政复议和提起行政诉讼之外,还可以通过其他投诉工作机制去反映问题。
 
  “无救济即无权利,只有明确规定了外商投资企业的行政诉权,才能使其产权保护落到实处。”华东政法大学教授章志远认为,在外商投资法中明确承认和切实保护外商投资企业享有行政诉权,有利于实现外商投资企业行政诉权保护上的国民待遇,是践行“依法治国首先要依宪治国”理念的必然要求。
 
  完善外商投资法,为外资企业营造良好的营商环境
 
  清华大学公共管理学院教授于安表示,外商企业投诉工作机制不是一个正式的法律机制,是一个协调性的工作机制。他建议在现有行政诉讼法的基础上,建立起外商投资权利法律保障机制,利用快速裁决程序高效解决纠纷,拓展救济渠道。
 
  中央党校(国家行政学院)政治和法律部副主任、教授杨伟东在建议增加行政复议和行政诉讼内容的同时,强调了法律主体的表达。“外商投资涉及到的投资者包括个人组织和外资在中国注册的企业,在实际的行政诉讼中,不仅仅是企业本身,外方和中方个人组织作为参与者都是有诉讼资格的,建议有更严谨的表述。”
 
  中国政法大学法治政府研究院院长、教授王敬波建议将第二十五条第二款补充行政复议和行政诉讼内容后,与第三十三条第二款整合。“第三十三条第二款中关于外商投资安全审查制度有‘依法作出的安全审查决定为最终决定’的表述,该款也与行政复议、行政诉讼相关联,两个条款均涉及争端解决的渠道问题,放在一起规定,明确规定行政复议、行政诉讼可以更清晰地体现整体的争端解决机制。
 
  “将行政复议和行政诉讼写入新外商投资法只会有好处没有坏处,如果不写可能会被解读为针对企业反映问题的一个抽象政治措施,甚至会认为这种政治措施取代了法律途径。把法律途径和行政协调等多渠道救济都写入法律,让外商投资者有更多可选择的渠道,更有助于为外资企业营造良好的营商环境。”中国社科院法学所副所长、研究员周汉华说。

来源:人民法院报    
作者:孙航 乔文心

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